新型农村合作医疗制度是党中央、国务院为解决农村居民看病就医问题而建立的一项基本医疗保障制度，是落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重大举措。为全面了解全县新型农村合作医疗工作运行情况，分析新型农村合作医疗工作运行中面临的新情况、新问题，进一步推动全县新型农村合作医疗制度规范健康运行。县政协组织部分政协委员于3月20日至5月中旬，深入到城关、汉王、双安、麻柳、高桥、洄水等9个镇26个村247户以及县级医疗机构、部分镇卫生院和村卫生室进行专题调研，并在全县21个镇发放民意测评表680份，就新型农村合作医疗工作运行中，农民感受最直接、最关心的问题进行了测评。现将调研情况报告如下： 

一、新型农村合作医疗工作运行情况
    我县自2007年实施新农合制度以来，在县委、县政府的高度重视和大力支持下，各镇和相关部门把新型农村合作医疗当作一项重要的民生工程来抓，精心组织，密切配合，采取有效措施，有力推进了新农合制度的平稳运行，改变了过去农民小病拖、大病扛的状况，农民看病有了政策性的保障，农民的经济负担明显减轻，“因病致贫、因病返贫”的问题得到有效缓解。截止2011年，全县共有医疗机构286个，其中：合疗定点医院52个，村卫生室170个。全县新农合累计筹资总额 16490 .29万元，其中：各级财政补助13781.43万元，农民个人缴费2419.74万元，民政、计生补助231.61万元，利息57.51万元。为100.42万人次参合农民报销医药费13515.68万元，报销额占基金总额的82%，结余 2974.61万元。

2011年全县农民参合人数263885人，参合率97.02%，筹资6081.96万元，其中：各级财政补助5269.37万元， 农民个人缴费710.52 万元，民政、计生补助81.13万元，其它20.94万元，支出5689.21万元，结余392.75万元，支出占全年资金总额的93.87%。共补偿373657人次，总受益率140%。其中：门诊补偿348651人次，1056.62万元，家庭帐户1464人次，1.30万元；特殊慢性病1936人次，160.33万元；住院补偿17506人次，3809.15万元，人均报销金额2176元。1-9月份二次补偿4100人次，661.8万元，平均报销比例74%，住院受益率6.9%，广大参合农民得到了实实在在的实惠。县卫生局、县合疗办按照“完善制度、规范管理、扩大受益面”的总体要求，认真探索、积极实践，使全县的合疗工作呈现出良好的局面，受到了社会各界的肯定。

二、新型农村合作医疗工作运行情况的调查及存在的问题

本次调研，我们对参合农民就新农合工作运行中最关心的问题采取民意测评和召开座谈会、查阅资料、问卷调查、与患者交谈等方式进行。

我们委托各镇政协学习组组织各镇参合农民对新农合工作运行情况进行民意测评，全县发放民意测评表680份，其中：城关、蒿坪镇各50份，斑桃镇40份，其它镇各30份。测评内容17项，结果如下：1、新农合政策的宣传：对镇政府的满意率84%，对医院的满意率65 %；2、新农合政策执行情况满意率87%；3、定点医院服务态度满意率72%；4、定点医院服务质量满意率71%；5、新农合报销范围满意率68%；6、新农合报销程序满意率73 %；7、门诊报销兑现满意率64%；8、住院报销满意率83%；9、新农合报销的公正、公平、公开满意率81%；10、合疗办服务态度满意率84%；11、合疗办服务质量满意率87%；12、参合农民受益满意率79%；13、卫生行政部门对定点合疗机构监督管理满意率76%；14、药品质量：好24%、一般73%、没效果3%；15、药品价格：偏高97%、合理3%；16、药品种类：够用17%、基本够用 55%、不够用28%；17、医生用药：合理 21%、基本合理 71%、不合理8%。

通过对新农合工作运行情况召开座谈会、查阅资料、问卷调查、与患者交谈等形式，将征求到的意见和调研中发现的问题，进行梳理归类，共收集10 个方面的问题25 条意见，反映最突出的问题有四个方面，也是影响我县新农合制度健康运行的重要原因。

   （一）基层干部垫资现象较为普遍                                              

在调研的9个镇里，都不同程度存在人口空挂现象，镇村垫资数额较大，约占个人应缴费的10%左右。如城关镇去年空挂户386户1158人，累计垫资18万余元。其中:双坪村2011年垫资15000元，毛坝镇竹山村、瓦滩村每年垫资都在4000元以上，其它镇村都有类似情况发生，镇村干部对此很是无奈。经过走访了解，镇村垫资有以下几个因素：一是部分在外务工农民长年不归；二是迁出、死亡人员户口没有及时注销；三是部分村民交了钱没有得过病，觉得吃亏，下一年就不愿再交钱；四是统计年报有误。由于人口基数决定着上级一系列优惠政策的兑现以及新农合配套的资金基数，因此，各镇实际人口数少于年报统计数，镇村两级为了完成任务，只好垫资结清上级下达的任务数。这给镇村干部增添了极大地经济负担和思想压力，直接影响到镇村干部的工作积极性，同时也由此诱发了镇村干部贷款垫资包袱越来越重以及拆东墙补西墙等不良经济现象的发生。 

   （二）政策宣传效果不理想
    我县各级政府虽然每年都采取各种形式对新农合政策进行宣传，但宣传工作还不够深入，少数镇村干部对新农合有关政策落实重视不够，对具体政策熟悉程度不高。从调查情况看：一是大部分群众对新农合政策了解不全面或一知半解，特别是一些征收农合款的镇村干部，解答不了群众提出的具体问题，影响了农民参合的积极性。二是相当一部分宣传资料没发到村民手中，至今，有些宣传资料仍堆放在村干部家里，农民（特别是外出务工人员）对新农合政策了解不够，导致部分医疗费用因资料不齐得不到补偿，或因来回补资料浪费大量的时间和费用，一定程度上影响了农民参合的积极性。三是镇、村两级干部的主要工作是按县上下达的任务筹资，对一些具体的新农合政策，如：报销的病种、比例、程序，他们自己也是一知半解，给群众说不清楚。四是医疗机构医务人员潜意识里认为新农合政策的宣传不是他们份内的工作，对新农合政策缺乏深入学习和细致了解，患者询问时工作人员才被动给他们讲解。部分参合农民不清楚哪些药能够报销，哪些药不能报销，还有些人查出大病就直接去省里医院治疗，不知道要办转诊手续，也不知道哪家医院为合作医疗定点医院，还有农民住院治疗后不知道二次补偿。五是镇、村把宣传工作的侧重点集中在征收合疗款上，宣传时放大了农民能够享受的权利，简化了农民参合的义务，农民得到的实惠与农民的期望值相差较大，使群众对新农合工作产生消极思想，给合疗款的征收工作带来阻力。  

   （三）基层合疗机构、卫生系统服务能力弱

新型农村合作医疗制度的实施是一项长期工作，涉及千家万户，工作量大面广，政策性强。目前，21个镇合疗办呈现三无状态，即：无人员编制，无办公场所，无信息化设备，办公经费不足，全部由其他工作岗位的同志兼职，且人员经常变动。传统的手工操作难以完成日益繁重的新型农村合作医疗日常业务审核和监督稽核工作，导致审核手续多、结报时间长、报销不方便、监管不及时、资金使用存在风险等问题，影响了新型农村合疗工作的科学、高效、规范运行和管理。   

目前，全县在职卫生技术人员476人，医疗机构拥有高学历、高级职称的人员严重缺乏，县镇医疗卫生机构仅有本科毕业生4人，占总人数的0.8%，占规划编制人数的0.2%，副主任医师（药师）12人。卫生人员总量偏少，实用型卫生人才不足，专业技术人员引进设置条件过高，人才储备、引进、激励机制尚未建立。卫生人才缺乏有序合理流动，如高滩、东木、麻柳、瓦庙等镇因缺少技术人员，心电图、胃镜等这些简易检查设备闲置，无人操作。按照《陕西省人民政府关于推进县级公立医院综合改革的指导意见》〔陕政发（2012）9号〕精神，结合《县级综合医院建设标准》和二级综合医院标准，按照床位与人员1∶1.5的比例核定人员编制的要求，县人民医院重新核定床位350张，核定编制525人，现有床位170张，现在编人员141人，现有在职人员252人，其中：单位自行借用17人，集体职工7人，临聘98人；县中医院核定编制床位200张，核定编制300人，现有床位106张，现在编人员34人，现有在职人员100人，其中：单位自行借用3人，集体职工1人，临聘60人；县妇幼保健院核定床位100张，核定人员编制150人，现有床位30张，现在编人员16人，现有在职人员64人，其中：单位自行借用3人，集体职工1人，临聘45人；镇卫生院核定编制410人，现有人员256人，因此，缺编缺员现象十分严重。同时，镇村医生年龄偏大，据统计，全县50岁以上的占全县镇村医生61%，由于镇村医生承担着繁重的基本医疗和公共卫生服务，特别是村卫生室，药品实行零差率销售以后，国家补助标准按照购药总量的15%给予补助，乡村医生收入较低，社会卫生工作量大，合作医疗工作任务繁重，致使村医积极性普遍下降，深层次问题日益突出。

（四）补偿范围显窄、补偿比例偏低    

虽然，近两年新农合筹资标准大幅提升，补偿比例逐年增加，但是，目前实施的新农合制度是以大病统筹为主的合疗制度。一是住院补偿比例总体上还偏低，由于住院产生的次生费用很大，加上路费、餐宿费、误工费等，少数人认为花了冤枉钱，补偿不成比例，加上各种费用不划算，该住院的不住院或住不起院，因此，延误了患者病程；二是由于一些疾病没有列入合疗报销范畴，导致一些农民医疗负担加重，难以从根本上解决农民“看病难、看病贵”的问题，有待扩大补偿范围；三是农村医疗救助与新农合制度没有有效对接，部分贫困人员虽由民政代交了合疗基金，由于无子女照顾，或是因为交不起医院起付线以下的费用和补偿后的自付费用，自动放弃住院治疗，导致难以享受到合疗优惠政策。

三、对我县做好今后新型农村合作医疗工作的几点建议

新型农村合作医疗政策是党中央切实解决最基层群众看病就医的一项普惠政策。我们的工作做细做精做好了，群众感恩戴德，一片赞扬；工作做粗了，群众怨气冲天，反招责骂。因此，要把党的优惠政策真正做优，需要我们付出更多的心血和努力，才能取得实实在在的效果。对此，提出以下建议：

（一）加强新农合筹资机制建设 切实解决基层垫资矛盾

一是建立新农合筹资机制。建议县政府根据卫生部、民政部、财政部、农业部、中医药局2009年7月下发的《关于巩固和发展新型农村合作医疗制度的意见》（卫农卫发【2009】68号）文件精神，尽快出台新农合筹资制度，改变筹资模式，变突击工作为日常工作，逐步建立起筹资工作长效机制。在筹资方式上，采取农民定时定点缴纳和在农民自愿、签订委托协议书的前提下，委托各镇财政所、信用社从涉农资金中代缴新农合参合资金等方式，逐步变上门收缴为引导农民主动缴纳，降低筹资成本，提高工作效率，减少镇、村干部垫资缴费现象，努力让新农合筹资工作制度化、常态化，为新型农村合作医疗健康运行奠定坚实基础。

二是切实解决基层垫资问题。针对各镇参合农民人口空挂和垫资情况，建议县政府进行调查摸底，摸清基数，寻找有效途径，政府统一支付，彻底解决镇村干部垫资问题，避免镇、村产生新的债务。由此杜绝利用新农合工作的监管漏洞，套取门诊费和挪用其它专项资金等违纪违法现象的发生。

（二）加强服务体系建设 切实解决服务能力不强问题

一是亟待解决镇合疗办专门工作人员问题。由于镇合疗办工作人员全是兼职，人员常变动，队伍不稳定，导致工作常断档，工作人员业务生疏，难以满足群众急迫办理有关手续要求，无法为群众提供优质高效服务，致使群众有怨气，直接影响到政府的公信力。因此，稳定队伍是做好新农合工作的前提保证。

二是亟待解决镇合疗办办公信息化问题。进一步加大资金投入力度，建立全县新农合网络监管平台和信息数据系统，为每位参合农民建立基本信息库，逐步实现新农合经办机构与县、镇、村合作医疗信息网络化，使参合农民住院、门诊报销“在线审核、及时结算、实时监管”，达到程序简化，方便群众，提高工作效率，减少医患矛盾的目的。

三是亟待加强卫生队伍建设。针对全县卫生专业人员总量不足、实用型卫生人才缺乏以及合作医疗工作信息化滞后的突出问题。建议县政府按照省政府关于深化医药卫生体制改革的要求，制定、完善专业技术人才引进和培养机制，分期分批招录专业技术人员和县级医疗卫生单位免试聘用本科以上医学专业毕业生，不断充实基层医疗队伍。各级医院要加强对医务人员的管理，提高医务人员的思想认识，不断提高医疗技术水平，转变服务态度，把治病救人作为医生从业的最高道德准则。要通过设立意见箱、监督举报电话等形式加强对医务人员的监督，抓医德医风建设，促服务质量提升，树立良好的医院形象。县卫生局、合疗办要进一步加强县、镇、村新农合经办人员的培训，分期分类举办培训班，全面提高经办人员整体素质和服务水平。

四是组织医疗技术人员开展卫生下乡活动。县卫生局要鼓励县级医疗机构与高等院校、大型医院纵向合作，经常组织医疗技术人员开展卫生下乡活动，让更多村民能在镇村就诊医治，使各级医疗机构技术服务向基层延伸，让农民就近享受到更高级别的医疗技术服务。

   （三）加强新农合监管体系建设 切实解决监管缺位问题

要加强县卫生局、县合疗办的监管体系建设。建立起对医疗卫生机构的服务质量、药品种类和质量、农合资金的使用安全等一系列长效监管考核机制。加强对定点医疗机构的监管，进一步提高定点医疗机构的服务意识，规范医疗服务行为，严格控制医疗费用不合理增长，督促定点医疗机构为参合农民提供质优、高效的医疗技术服务。加大医药费用控制力度，在基本药物目录范围内，实行统一招标配送，坚持药品目录、药品价格、报销程序、报销比例、 资金收支账目按期公布，增加透明度，接受社会监督，提高农民对新农合制度的信任度。定期抽取定点医疗机构病历和处方，组织专业人员对其评审，进一步规范医疗机构医务人员服务行为，自觉引导农民合理就医、合理治疗。确保广大农民群众真正看得上病，看得起病，看得好病，使他们真正感受到新农合制度带来的好处。

（四）积极向上争取政策支持 适度扩大报销范围

一是县政府要积极向上级争取更多的政策支持。将农村的一些特殊病种，如：恶性肿瘤、糖尿病、精神病、风湿性心脏病等和一些常见的病种纳入新农合补偿范围，适当提高核销比例，进一步减轻农民的负担，提高农民参合的积极性。   

二是适当提高大病补助标准。不断完善基金管理使用方案，在保证基金安全的前提下，拓宽补助渠道，提高基金使用效率，按病种适当提高大病补助标准，切实解决大病人群看不起病的问题。

三是实行单病种定额付费管理。在县级医院从发病率高、治愈率高、技术成熟、便于管理的病种中选择进行单病种定额付费管理，定额部分由合疗办报销外，其余部分由患者自费。在镇级医院推行桑植县模式，参合患者住院，只交150元起付费，新农合100%报销，让群众得到更多实惠。

（五）加大新农合政策宣传力度 提高群众参合自觉性

一是各镇要加强镇村干部的宣传培训，让他们掌握政策，结合干部包组联户工作机制，深入千家万户，面对群众做好新农合政策宣传工作。

二是县卫生部门要加强业务人员和医务人员政策和业务培训，他们是新农合制度的执行者，与患者直接接触，宣传效果会更好。

三是通过会议、广播、电视、发放宣传资料、刷写标语等途径，把参合办法、参合人的权利和义务以及就医方式、报销程序、补助标准等规定简明扼要、通俗易懂的宣传到千家万户。

四是利用典型事例向农民群众宣传新农合制度的重要性和必要性，引导农民正确认识新农合制度的保障性和互助性，增强自我保健意识和健康风险意识。