紫阳县易地搬迁后续扶持发展调研报告

为全面掌握全县易地搬迁后续扶持发展情况，切实做好移民搬迁“后半篇文章”，县政协从4月初开始，成立专题调研组，组织政协委员深入到相关部门，部分镇，部分安置点，千户以上大型安置社区，通过实地查看、现场听取汇报、入户访谈、召开座谈会等形式就全县易地搬迁后续扶持发展情况进行了专题调研，现将调研情况报告如下：

一、基本情况

“十二五”以来，全县易地搬迁安置33262户111853人，其中：避灾安置2910户10033人，生态安置2952户9723人，十二五扶贫搬迁10194户35168人，十三五易地扶贫搬迁17206户56929人。建设安置点273个，按照区域范围、便于管理的原则，归并为174个，其中：500户以上22个，300至500户6个，100至300户31个，100户以下115个。

近年来，县委、县政府按照打赢脱贫攻坚战的总体要求，围绕“搬得出、稳得住、快融入、能致富”的总体目标，坚持系统谋划、统筹部署、抓点示范、整体推进的工作思路，以“党建引领强、产业基础好、配套设施全、公共服务优、社会治理新、村风民风淳”为工作标准，始终把易地搬迁后续扶持发展作为巩固脱贫成果防止返贫和实施乡村振兴战略的重要抓手，易地搬迁后续扶持发展工作取得了阶段性成效。省人大常委会副主任、市委书记郭青将仁和国际千户安置社区确定为“基层改革创新观察点”。

（一）健立健全组织机构，组织领导坚强有力。县委、县政府高度重视易地搬迁后续扶持发展工作，成立了易地扶贫搬迁后续扶持发展工作领导小组，由县委书记任组长，县政府县长任责任组长，县委副书记、4名县委常委、3名副县长为副组长，涉及易地搬迁后续扶持发展的34个部门主要负责同志和各镇党委书记、镇长为成员的组织机构。领导小组在县发改局设办公室，由发改局局长兼任办公室主任，具体负责易地搬迁后续扶持发展日常工作。

（二）政策体系日趋完善，责任主体分工明确。先后出台了《紫阳县易地扶贫搬迁后续扶持发展工作实施方案》《关于加强易地扶贫搬迁社区党建工作的实施意见》《紫阳县易地搬迁后续扶持发展2020年专项行动方案》等方案、意见，制定了《紫阳县易地搬迁后续扶持责任清单》进一步明确了各部门及镇具体工作职责、重点任务、完成时限和责任人。同时，继续按照脱贫攻坚包联机制，各县级领导负责所包联镇的安置点后续扶持发展工作。

（三）组织管理体系健全，配套建设跟进有序。一是在原先安置点（社区）已成立党组织的基本上，今年对符合新成立党组织条件的10个安置社区党组织进行了挂牌，且配齐了班子，同时，落实了新建社区干部补贴、党建工作经费、办公服务经费，为基层党组织正常运转提供了保障；二是对党群服务中心进行了统一规划、统一设置、统一标准，改扩建6个，新建4个；三是相关配套建设正在跟进。按照配套要求和安置点（社区）需求，及时进行配套建设。同时，补短板和整改项目同步跟进。如城关镇仁和国际千户安置社区幼儿园、小学、医院、社区工厂等基础设施建设正在加快建设；四是相关部门正在实施涉及医疗、教育、垃圾污水等方面的补短板行动，同时，正在创新实施社区治理工作，同步建设社区综治中心。

（四）产业建设机制健全，带贫益贫措施到位。一是制定《紫阳县易地搬迁后续产业扶持三年行动方案》《紫阳县易地扶贫搬迁后续扶持发展2020年产业工作实施方案》《紫阳县决战决胜脱贫攻坚产业建园实施方案》等方案，成立了领导小组，对易地扶贫搬迁产业扶贫现状进行了分析，提出了总体思路、工作目标、原则和后续产业发展工作方向，明确了具体任务，并将工作任务分解至相关部门单位，细化工作责任和责任人，推进产业园区建设全覆盖、巩固园区贫困户利益联结机制和推进易地搬迁后续产业建设及加大农业园区技术服务工作，确保易地搬迁后续产业扶持发展工作有力有效开展；二是将搬迁群众嵌入产业链，让搬迁群众分享更多的产业发展红利，按照100户以上的安置点具备条件的在周边至少培育1个农业企业（合作社），建设1个产业园区，经梳理需建设19个产业园区，计划建设面积近11000亩，相关园区已全部启动建设；三是按照《紫阳县盘活农村闲置土地发展壮大农村集体经济实施办法》组织99个村股份经济合作社流转4655户易地搬迁贫困户的闲置土地2.43完亩，支付易地搬迁贫困户土地流转费568万元，用于发展茶叶、林果、花椒、中药材、粮油、畜禽和水产养殖等产业；四是组织镇村开展到户扶持、支持经营主体产业精准扶贫、经营主体收购贫困户农产品等产业扶持政策落实工作。全县21086户贫困户申报备案了到户产业扶持项目，申报备案奖补资金3923万元，目前正在开展产前项目核实和资金兑付工作。组织经营主体申报产业精准扶贫项目和收购农产品工作正全力开展

（五）社区工厂促就业增收，技能培训卓有成效。一方面，以“全县100户以上移民搬迁安置点新社区工厂全覆盖”为目标，截至目前，已发展各类新社区工厂73家（其中毛绒玩具文创产业32家），带动就业3000余人，其中贫困劳动力1200余人，直接受益群众9000余人。贫困家庭年均增收1.8万元以上。另一方面，2014年至2019年，我县大力开展足疗养生、家政服务、建筑劳务、特色烹饪、民歌茶艺、电子商务、针织缝纫等技能培训，共培训56603人，其中贫困劳动力28728人，易地搬迁群众14050人，其中修脚师5537人，中式烹饪1003人，创业培训442人，其他培训7068人。探索出了一条“党政主导+龙头带动+基地培训+定向就业”的技能脱贫“紫阳模式”，技能脱贫带头人郑远元荣获全国2017年脱贫攻坚奉献奖，远元集团荣获全国全省“万企帮万村”精准扶贫行动先进民营企业，紫阳技能扶贫获评全球减贫案例。近年来，通过引进社区工厂带动人民群众增收和开展技能培训促就业为贫困群众脱贫起到了积极作用，也为易地搬迁群众后续发展打下了坚实的基础。

     二、存在问题

（一）就近就业难度大，搬迁户增收乏力。从全县常住人口看，主要是老人、学生、少数妇女，从移民搬迁安置点（社区）入住情况看，仍然是“三留守”为主。我县受立地条件限制，农业比较效益低下，工业限制开发，其他行业用工量有限，搬迁后的现居住地无产业园区、缺经营主体，新建社区大部分无社区工厂，以前有社区工厂的社区受到新冠肺炎疫情影响基本处于停工停产状态，加之大部分社区工厂加工的产品附加值不高，导致工人工资低，工厂缺乏吸引力，搬迁群众就地就近就业积极性不高，就业增收面不广，青壮劳动力还是选择外出务工，务工是增收的主要出路，务工就业依然是实现脱贫、防止返贫的重要方式。

（二）公共服务设施建设滞后，综合配套不完善。一方面，大型安置点配套基础设施和公共服务设施欠账大，主要体现在医院、学校、农贸市场、公厕、停车厂、绿化、亮化、垃圾处理、污水处理等方面；另一方面，部分镇集中安置点在服务中心、物业用房、文化广场、公共停车位、卫生室、幼儿园、殡葬场所、公墓等服务设施还显不足，监控、消防等公共服务设施覆盖不全面。

（三）现实问题亟待解决，搬迁群众融入慢。一是十二五以来修建的安置点没有大修基金，目前大部分安置楼房顶漏水、排污管道损坏严重，这些问题由各镇大包大揽，各镇负担大；二是安置点物业进驻率低。除仁和国际千户社区等大型社区外各镇安置点物业实质进驻的较少，搬迁群众等靠要思想严重，物业进驻难、收费难；三是入镇的部分户存在“两头跑”的现象，白天赶回原居住地耕种、养殖，晚上回安置点休息；进城的部分搬迁户“两头住”，搬少不搬老的情况较多，甚至有的不进社区住，为旧宅基地腾退复垦带来了难度，存在腾退、腾空不彻底的现象；四是搬迁群众的户籍从原居住地向现居住地迁移意愿不强，积极性不高，目前，从全县15个镇近100个村搬迁到仁和国际千户社区的户几乎没人主动将户籍迁到现居地，从而出现居住地与户籍属地分离现象，形成户籍所在地村级组织鞭长莫及够不着，管不好，现居住地想管管不到，管理难的局面。

（四）部分群众接受能力差，安置点管理难度大。部分搬迁户生活习惯和生活方式一时难以改变，入住安置点后乱堆乱放、乱扔垃圾、占用楼道、占用绿化带等不文明行为较多，损坏公共服务设施、物品丢失等不良现象时有发生。大部分住户不愿意缴纳物业费，只要求社区为其提供各种服务，不愿意承担社区管理方面的责任，参与意识不强，冷漠社区管理，不愿服从管理，甚至有抵触情绪；部分搬迁群众认为安置点是“政府修建的”，社区管理就是政府的事情，有问题就找政府。

（五）建设项目资金短缺，搬迁债务负担过重。一是全县易地搬迁后续扶持需建设总资金3.235亿元，由于我县立地条件差，建设难度大，土地平整、护坡挡墙、河堤路桥等 “三通一平”基础工程量很大，需要大量基础设施配套投资，同样规模的建设项目，建设投资和工期都远超其他县，加之我县是深度贫困县，县级财政紧张，即使统筹各行业、各领域资金，仍然还有1.2亿的资金缺口，特别是补短板项目中垃圾处理项目从安置点扩大到集镇或多个集镇，资金缺口更大，这是制约后续扶持基础建设工作的最大因素；二是债务重，“十三五”易地扶贫搬迁资金总规模是332847万元，县级承担债务199708.2万元，全部纳入我县政府债务管理；三是利息负担过重，截止目前，已承担易地扶贫搬迁利息3816.46万元，2020年预计偿还利息4386.67万元。

（六）少数部门、镇认识有偏差，推动工作合力不强。一是少数部门在认识上还不够重视，在精力、人力保障上还不到位，如补短板项目，投资大、任务重、时间紧，项目建设进度迟缓，直接影响着市对县年度考核，说明责任单位没有引起高度重视；二是部分镇在工作中思路不清，思想不够解放，没有把当前急需完成的、待完善的、长期推进的项目和工作区分开来，也不注重与县级行业主管部门对接沟通；三是易地搬迁后续扶持发展工作涉及范围广，工作体系复杂，一项工作就会涉及多个部门，部门间协调机制，工作架构不健全，统筹推进难度大，工作推动合力不够。

三、意见建议

大规模的移民搬迁，不仅是一场巨大的社会变迁，而且是让农民向社区居民转变，也使搬迁群众生活方式和生产方式发生改变。2020年4月21日，习近平总书记在平利县老县镇锦屏社区考察调研时强调：“易地搬迁是解决一方水土养不好一方人、实现贫困群众跨越式发展的根本途径，也是打赢脱贫攻坚战的重要途径。搬得出的问题基本解决后，后续扶持最关键的是就业。乐业才能安居。解决好就业问题，才能确保搬迁群众稳得住、逐步能致富，防止返贫。”

（一）加强经营主体培育，强化社区工厂带动。一是在100户以上安置点周边进行土地流转，鼓励引导本土乡贤、大中专毕业生、外出务工成功人士、外商外资来安置点发展农业产业，建立现代农业园区、农民专业合作社、家庭农场等经营主体，通过产销合作、园区务工，引导搬迁户入股分红、资产收益等方式，逐步建立完善带贫益贫机制，带动搬迁群众增收；二是设立易地搬迁后续扶持产业发展奖励基金，对经营主体进行扶持，明确扶持对象和扶持标准，主要用于鼓励搬迁安置点发展辐射带动能力强的产业化扶贫项目、产业园区、农业园区、合作社、家庭农场、返乡创业人士等，产业化项目和园区以厂房扶持、设备扶持为主；对流转土地10亩以上的家庭农场、30亩以上的市场主体、50亩以上专业合作社、100亩以上的农业园区提高扶持额度、扩大扶持面，鼓励奖励适度经营主体在安置点（社区）周边发展产业；三是在原有社区工厂的基础上大力发展新社区工厂，要引进一批产品附加值高、市场竞争力强，劳动密集型、富有吸引力的高收入企业来我县开办社区工厂。同时，从今年疫情影响情况来看，现有的社区工厂要在产业结构调整上下功夫，向扩大内需找出路，使产业提高市场竞争力，早日复工复产。通过各方面不断的努力，争取每100户以上的安置点有一家社区工厂，鼓励其吸纳搬迁群众就近就地就业；四是科学制定产业发展规划。结合我县实际，立足硒资源优势，选准选好我县优势传统特色农业产业，合理确定产业发展方向和规模。如“紫阳富硒茶”“紫阳金钱桔”“陕南白山羊”“皱皮柑”“乌米核桃”等就是我县优势传统特色产业。同时，各镇可根据自身资源实际零星布点其他产业。在鼓励发展的基础上并做好提纯复壮工作，既能使产业有特色，又能规避同质化竞争；五是立足安置点（社区）长足发展，加大招商引资力度，合理布局产业园区和社区工厂，在项目包装上要有大格局，要有大手笔，重点围绕基础设施、仓储物流、精细化生产加工等方面下功夫，要将一批产业发展大项目挤进“十四五”发展规划、汉江生态经济带发展规划、乡村振兴战略实施规划等重大规划的盘子，一方面为争取中省产业发展资金做好项目支撑，另一方面为产业园区和社区工厂招商奠定良好的基础。

（二）加快基础设施建设，提升公共服务水平。要围绕搬迁群众最关心的教育、医疗等基本公共服务短板，加快规划设计和建设进度，确保搬迁群众能就地就近享受优质的教育、就医、文化娱乐等公共服务需求。同时，相关部门和各镇要各司其职，尽快完善基本文化服务、需求性用房、殡葬服务等综合配套建设；要加强社区综合治理，健全县、镇、村、安置点四级治安防控网格，配套相关设备，促进群众自治与网格化服务管理有效衔接，提高社会治安防控能力。

（三）统筹解决后续难题，助推融入融合发展。一是制定《移民搬迁安置住宅物业管理实施细则》，在100户以上安置点全面推进安置社区物业管理，明确物业保修金、物业服务收费项目和收费标准。由镇，村居委会（社区）牵头，充分发挥业主大会和业主委员会作用，加大宣传力度，就物业收费标准与业主达成共识。在物业入驻初期，充分考虑搬迁群众多无固定收入的实际情况，物业服务费可以采取“政府补贴一部分，群众交纳一部分”的办法进行过渡，并将老式水表换为卡式水表，通过水电同管等方式推进物业管理，通过1至2年的过渡期，按照“谁受益、谁负担”的市场化运作模式，完善安置社区物业服务体系，由政府投入向业主自我管理转变，减轻政府负担，破解物业收费难的问题。同时，给予物业企业一定比例补助，可将安置社区门面房无偿提供物业企业管理使用等方式，破解物业进驻难问题。引导电力、水务、金融等行业在安置社区设立服务点，为搬迁群众提供水电等缴费服务和方便搬迁群众办事；二是尽快研究出台安置点住宅专项维修基金管理办法，100户以上的安置区成立业主委员会，组建或引进物业公司提供市场化服务，在费用上，探索式的让搬迁群众交一点，政府补一点的方式逐步推开，并逐步走上规范化；三是加强新一轮退耕还林还草项目争取力度，争取把贫困户土地全部退耕还林还草，在实施过程中要紧密结合我县特色优势产业进行合理布局，使搬迁群众在安置点有住所，原居地有收入；四是靠种养业增收的农户，将原宅基地转为农用地。同时，对有一定产业规模的腾空户，按照旧宅基地腾空政策将所有权收回，但不拆旧宅，可通过出租、返租、合股等形式，直接转为生产用房继续发展产业；五是相关部门要在现有培训项目的基础上进一步做实技能培训工作，让搬迁群众长技能、好就业。我县是劳务输出大县，务工是主要出路，务工就业是实现脱贫和可持续发展的重要方式。要坚持培训和就业相结合，加强与外地企业进行劳务对接，大力开展新兴产业和现代服务业等“订单式”培训，注重培训实效，点对点、有序的组织搬迁群众外出务工就业。同时，要与我县各社区工厂对接，如社区工厂有培训需求，可进行代训，实现技能培训与家门口就业无缝对接，真正体现住的下去，有稳定就业；六是健全“双向管理服务制度”。深化完善“原籍管理地和林、社区管理房和人”模式，进一步明确迁出地负责保障搬迁群众土地、林地承包流转权益和集体收益分配权益、其他政策权益不变，搬迁社区负责做好基本医疗保险、大病保险、养老保险、农村低保、特困人员救助等保障服务，确保搬迁群众在迁出地的各项权益衔接到位、不受损害，在居住社区实现权益无缝对接、更好享受基本服务；七是有序推进户籍管理。按照属地管理原则，根据“人随房走”，推进“以房管人”，调整完善搬迁群众户籍管理制度，对搬迁群众户籍进行及时调整，对主动将户籍从原居地向迁入地迁移的在公益性岗位、就近就业等方面予以优先考虑，鼓励引导搬迁群众向安置区迁移户籍；八是相关部门要按照紫办发〔2020〕1号文件精神，尽快制定出台自愿放弃土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权且将户籍迁入安置地的搬迁户一次性奖补政策。同时，要在现居住地同等享有教育、医疗、社保、就业等公共权益；九是尽快完善各集中安置点相关手续，完成综合验收。同时，脱贫攻坚各包村部门，各镇，村，各驻村工作队要加大力度动员宣传不动产登记确权办证工作，鼓励搬迁户办理不动产登记证；十是对自主创业的搬迁户，在创业过程中根据营业额，政府拿出一定的资金对银行贷款进行贴息，坚持“扶上马、送一程”，使搬迁群众走上自主创业之路；对自主找到就业岗位并稳定就业的，按照工资发放银行流水，给予一次性资金奖励；十一是加大社区公益岗位开发力度，适当放宽公益岗位人员年龄标准等条件，拓宽部分搬迁户就业渠道，切实解决部分搬迁群众收入问题，真正实现搬迁1户，脱贫1户；十二是尽快决算审计安置房主体工程，算清安置房到户到人建设成本，同步兑付人均腾退奖补资金，增加搬迁群众满意度。通过综合施策，确保搬迁群众住上新居所、融入新社区，过上新生活，达到融合发展的目标。

（四）加强宣传教育引导，提升后续管理成效。一是开通社区广播，在醒目处增设宣传栏，加强以“诚、孝、俭、勤、和”为主要内容的新民风文化宣传，树立文明新风；二是制定搬迁社区村规民约（居民公约），完善“四会”组织，充分发挥村规民约（居民公约）、道德评议会、村民议事会、红白理事会、禁赌会等自治组织的作用，为社区群众提供普遍认同的行为规范和约束准则，振兴社区文化。同时，在醒目处设立红黑榜，每年组织开展一次“文明楼栋”、“文明家庭”等表彰活动；三是发挥典型示范引领，培育先进典型。在搬迁社区广泛评选道德模范、“好婆婆”“好媳妇”“致富能人”“自强标兵”“和谐家庭”等进行表彰奖励，用身边事引导身边人，引领社区文明新风尚；四是按照相关要求，切实落实人员编制，配齐专职社区干部，确保运转经费和报酬，创新管理服务机制，推动社区管理规范化、标准化，提升后续工作成效。

（五）加大资金争取力度，着力破解资金难题。一是加强同省市主管部门沟通衔接，积极跑项目、争取资金，将更多的重点项目纳入中省支持范围，千方百计把项目挤进“盘子”，资金整合进“袋子”；二是加快旧宅基地腾退复垦和增减挂钩工作，用土地指标增减挂交易收益补缺口；三是进一步与省市对接，汇报我县资金缺口，争取上级政策支持，给予我县更多优惠政策和资金，帮助解决资金短缺问题，破解当前资金难题。