建立农村居民最低生活保障制度,既是实现社会公平、维护社会稳定的需要,也是政府对国民应尽的责任和义务，同时，实施农村居民最低生活保障制度是社会救助体系的一个重要组成部分，是传统的救济制度的改革与深化，是国家为保障农村困难群众的基本生活，帮助解决他们生活中遇到的特殊困难而建立的一项制度。自1995年下年以来，紫阳县围绕构建社会救助体系建设，按照上级的要求在认真试点的基础上，制定了《农村居民最低生活保障实施意见》，全面启动了农村居民最低生活保障工作。通过近几年的艰辛努力，农村低保在维护名利、保障民权、构建合谐、促进稳定等方面发挥了积极作用，有效保障了农村困难群众的基本生活，促进了农村社会稳定和经济发展。截止到2008年上半年，全县共有农村低保对象47302户，78574人，累计发放保障金16333428元。2008年上半年人均保障金205元。近年来特别是去年以来，各级民政部门按照摸清底数，扩大范围，提高标准，加强管理，逐步实现应保尽保的工作思路，狠抓落实，扎实推进，农村低保工作取得了明显成效。为总结经验，找出差距，推动今后工作。日前，紫阳县政协就农村低保工作的情况进行了调研，笔者也参入了本次调研，调查中也发现基层在实际操作中遇到的一些问题。
　　当前农村低保工作存在问题
　　1、层层下达指标的做法欠公平。我县低保对象县到乡是按经济状况，高中低山及户数比例分配低保指标，在实际工作中乡到村，村到组也采取的是这种办法分解指标。由于村与村、组与组之间经济基础不同，困难户多少也不相一致，这样就造成了人为不公平的现象存在。
　　2、低保对象的救助标准偏低。我县是按照国家，省政府规定不低于693元的标准执行的，现在物价水平较高，生活必需品的价格上涨幅度较大，特别是粮食、食用油及生活用品价格的增长，增加了农村低保对象生活的困难。由于基本生活消费支出的高增长，现行低保标准已很难满足低保对象的生活需要。
　　3、思想上重视程度不够。部分乡镇没有把农村低保工作摆上重要议事日程，没有正确处理好经济工作与农村低保工作的关系，对农村低保工作“讲起来重要，做起来次要，忙起来往边靠”。有的乡镇只重视经济工作，而没有把农村低保工作真正作为救助体系建设和为民排忧解难的重要工作，没有列入考核内容。有的虽有方案和制度，但只是说在口头上、停留在纸上，没有落实到行动上。少数乡镇、村干部认为农村低保抓好抓坏与本人利益关系不大，有的持一种应付了事的态度，致使操作层面有漏洞，工作效果不好。在实际工作中主要靠民政干部，有的对农村低保工作无计划、落实不力，致使农村低保工作处于发展不平衡的状态。
　　4、低保工作条件缺乏。一是人员不足，乡镇机构改革以后，各乡镇只设一名民政专干，要总揽民政救济等一切事务，还要承担量大面广的低保工作，加之近年来低保一直在扩面，工作量不断增大，多数乡镇低保对象数千人，年发放资金百万余元，单靠一个民政干部操作，工作难度大，也难以保证工作质量。二是办公设施缺乏。25个乡镇仅只有城关配备专门微机，其余24个乡镇均未配计算机，信息化水平不高，基础工作全部靠手工完成，远远适应不了低保工作科学化、准确化、信息化的要求。
　　5、农村低保边缘户救助问题越来越突出。农村低保面扩大后，对那些边缘户对象难以确定。这部分生活水平处于低保线临界状态的低收入户，按政策不能纳入低保范围，但家庭往往会因病、因学、因灾等情况导致深度贫困。此外，低保的动态管理还较为薄弱，被调查的村都是一年才重新评定一次低保对象,部分地方还存在“进低保易，出低保难”现象。
　　6、“低保”对象的界定难。首先，在“低保”资格确认上，最大的问题是对收入缺乏有效的审核手段，或者隐性收人问题比较严重，难以货币化。由于农村居民收入中粮食等实物收入占相当比重，在价值转化过程中，存在较大的随意性。其次，难以准确计算农民的个人收入。由于在农村主要采用人工手段进行收入审核，反映在审查、审核“低保”对象时，对困难家庭的收入计算虽有计算农村家庭收入的办法，但实际计算时还比较困难。在实际操作中，标准的确定人为因素比较多，缺乏科学测算和合理精算。一是划定的贫困线不好掌握，对低保户的收入只能大概估算。二是在农村生活困难的家庭比较多，部分村干部为避免出现矛盾，需要多次召开会议反复评议才能确定。有的村因指标不够，而使符合低保标准的低保对象不能够享受低保。
　　7、低保的动态管理有待改善。　从低保制度建立以来，这个问题一直在困扰着管理者。“进低保容易，出低保难”。虽然有一系列管理措施，但由于多方面原因，效果并不明显，还存在着养懒汉的现象。
　　8、低保的规范化管理缺位。实施低保以来，我县各相关部门密切配合，建章立制，确定申报审批程序和相关条件标准，取得明显成效。但在实际操作中，一是“一评三审三榜”的工作机制未真正建立，三榜公示不到位，群众知晓度不高。二是低保基础管理薄弱、乡村两级的档案材料保管不齐的现象普遍存在，主要表现在以下方面：部分年龄偏大的低保对象没有户口，没有身份证；表格设计过多。由于村一级的经手人员素质参差不齐，表格填制不整洁、不规范，给工作增加了难度。
　　9、资金到位慢，兑现不及时。在我们调查时，今年的低保资金才到乡镇，时间过去了一半。这笔资金要发到低保户手中还需要1—2个月的时间，失去了低保资金的实际效果。
　　10、资金发放监管不到位。按照上边的规定低保资金的发放由财政部门将低保资金直接拨给县信用联社低保专户，实行社会化发放，确保资金按季度足额发放到户。但实际操作是以乡镇民政办发放，对边远村组和年老体弱、智障、残疾人的发放对象采取的是由村干部、监护人代领，由于没有严格的监管机制，克扣、拿用的现象存在。
　　今后工作的对策及建议
　　1.加大宣传力度。要通过广播、电视、黑板报、宣传车和专场文艺演出等宣传方式将农村低保政策进行广泛宣传，做到家喻户晓。结合实际编写农村低保宣传手册，下发到县直有关单位、农村村委会、包村乡镇干部、乡镇民政办，做到宣传政策到位，落实政策到人。继续加大培训力度，改进培训方式，讲求培训效果。对乡镇民政局干部进行农村低保专业知识培训，进一步提高知情权和业务能力。
　　2.加大管理力度。要形成“能进能出、保障准确、运转良好”的农村低保工作机制，必须坚持以规范工作程序为基础，以动态管理为关键，突出把好重要环节，促进农村低保工作管理规范化和制度化。一要把好低保资金管理环节。要严格按照低保金的管理要求，建立低保资金专帐，做好低保资金的专户管理、封闭运行专款专用。必须做好低保资金按时发放工作，杜绝克扣挪用、截留低保金等违规行为。二要把好低保对象的核查环节。对低保对象按照困难程度和收入来源的不同建立起分类施保、定时核查制度。建立农村低保对象、家庭备案制度，落实财产登记和家庭收入定期申报规定，及时登记低保对象家庭异动情况。三要把好低保审批环节。坚持“一评三审三榜”的运行机制,按照“户报、村评、乡审、县定”的程序，务求公正、公平、公开。四要把好低保工作的监督环节。设立低保举报电话，接受群众举报，欢迎人大代表、政协委员等社会各界对低保工作进行监督。监察、财政、审计部门对低保资金使用管理要加强监督检查。发现截流、贪污、克扣、优亲厚友和人情保等现象要及时予以纠正，对工作人员的违纪行为要从严查处。
　　3.优化工作环境。一是县政府要根据基层民政干部缺乏的实际，充实健全乡镇民政办组织，人员在乡镇现有编制中选配2—3人，专门负责这一工作。二要建立信息化服务体系，强化信息化管理手段。各级政府应在确保农村“低保”经费足额到位的同时，还应划拨足以保障农村“低保”信息化的网络设施和人员经费，从而建立起农村“低保”信息网络，努力提高农村“低保”服务效率和质量。因此，县政府应加大投入，建设城乡低保信息管理系统；三要加强对基层低保管理人员培训，实现低保信息网络化，由计算机对低保对象进行信息处理，既可减少财力又可节约资金，同时还能大大提高工作效率。四要积极探索农村低保资金发放的各种有效形式，逐步推行社会化发放工作。由于低保人数多，基层低保工作人员少，为确保低保金的发放安全、堵塞漏洞，建议低保资金的发放采取多种形式：凡有信用社的乡镇，距乡镇较近村的低保户由信用社发放；对确因年老体弱、智障、残疾的对象，可由乡镇民政办委托村干部或监护人、包帮人代领，并做好资金领取人、领取时间及数量的登记，搞好监督检查；没有信用社的乡镇由民政办发放；对边远村的低保户乡镇要采取集中时间、集中人力的办法发放，由各乡镇统一组织民政干部、包村干部、包片领导一起一个村一个组的上门集中发放等有效措施，杜绝违纪行为。
　　4、增强低保人员的维权意识。农村享受“低保”的一般都是年龄比较大或疾病伤残者，他们对“低保”制度不了解，大多是政府给多少就拿多少，没有维权意识。可见，最低生活保障制度的实施不能停留在表面上，而应让领取人知道他们应领多少以及让他们明白领取“低保”是他们的权利，不是想给多少就给多少，从而增强他们对“低保”的维权意识。
　　5、进一步完善相关政策。为了提高农村低保对象的社会救助效果，应该制定并完善与农村低保制度相配套的优惠政策，各有关部门要对低保对象在医疗、教育、住房、法律援助等方面制定有关优惠政策或帮扶措施，提供及时、必要的救助。并对有劳动能力的救助对象给予就业扶持，鼓励其通过生产劳动脱贫自救。
　　6、各级政府要进一步提高认识，切实加强对低保工作的领导。低保工作是保障农村居民基本生活权益，构建和谐社会，维护社会稳定的重要举措，是党和政府行使基本社会职责，关注民生的一项系统工程，政策性强，涉及面广，因此，各级政府要进一步提高认识，加强领导，把低保工作作为一项保稳定、促发展的政治任务纳入政府的议事日程，及时督办检查，研究解决落实过程中存在的突出问题。同时，建立健全政府主管，民政牵头，财政审计监督，部门配合的工作机制，并把低保工作纳入相关部门年度责任目标管理考核的主要内容之一。县民政部门要根据我县实际拟定具体的督查工作方案，突出针对性、可操作性，对全县农村乡镇按一定的比例进行跟踪抽查，做得好的给予通报表扬，对问题突出的村，要及时与乡镇党委、政府、交换意见，及时指出存在的问题和不足，唤起乡镇领导的高度重视。